*Ten Cel PMMA Carlos Augusto FURTADO Moreira
Especialista em Gestão Estratégica em Defesa Social
Bacharel em Direito – Licenciado em História
CSP e CAO na PMPA
** Ten Cel PMMA Veríssimo Ferreira PORTO
Curso Superior de Polícia (CSP) – PMBA
Curso de Aperfeiçoamento de Oficiais (CAO) – PMCE
(Artigo científico apresentado a Academia Coronel Walterler por conclusão do Curso de Licitações e Contratos)
INTRODUÇÃO
As Policias Militares como instituições seculares, sentem a necessidade da adequação de novos paradigmas para suas administrações, pois, levando em consideração a tecnologia da informação em constante avanço, faz-se necessário o desenvolvimento de programas e projetos que contemplem seus sistemas internos administrativos e operacionais, a fim de adequá-los de acordo com as normas e diretrizes que aperfeiçoem suas atividades, visando à prestação de um serviço de qualidade em benefício da sociedade em geral.
No caso específico da Polícia Militar do Maranhão - PMMA, a qual avançou significativamente ao desconcentrar o seu orçamento-financeiro, criando unidades gestoras em todo o interior do Estado, deixou de preparar adequadamente o pessoal que operaria em tal mister, assim, entendemos que há necessidade de um replanejamento e uma readequação em seu modelo de gestão, utilizando-se dos instrumentos legais, a fim de fortificar mais ainda a sua estrutura logística orçamentária e financeira no investimento de uma melhor formação e habilitação do gestor orçamentário e financeiro – o Ordenador de Despesas (OD) e conseqüentemente o seu corpo administrativo para otimizar suas atividades.
A necessidade de treinamento dos Ordenadores de Despesas das unidades orçamentárias da PMMA decorre de uma melhor preparação técnica dos gestores que são designados para esta importante função, muita das vezes sem o conhecimento técnico amiúde da extensa legislação que trata a matéria e das reais atividades que devem desempenhar seus auxiliares.
Em geral a ausência de habilitação tem levado ao cometimento de erros primários não só dos Ordenadores de Despesas, mas também dos demais integrantes do sistema e tais erros após a detecção tem provocado a instauração de procedimentos e processos apuratórios que podem culminar com penalizações.
Pretendemos que com a absorção da idéia de tal necessidade, possa a gestão maior da instituição, fomentar de forma obrigatória a colocação em prática de treinamentos para os atuais e futuros gestores, como condição sine-quanon para a escolha dos Ordenadores de Despesas.
DESENVOLVIMENTO
1. Pequeno histórico sobre a política orçamentária e financeira na Polícia Militar do Maranhão - PMMA
A PMMA foi criada em 17 de junho de 1836 e historicamente teve seu sistema orçamentário-financeiro dependente do governo estadual. Somente na década de oitenta, precisamente com o advento da Lei nº 4.570 de 14 de junho de 1984 (Que dispõe sobre a Organização Básica da Polícia Militar do Maranhão, e dá outras providências) vão ocorrer a disciplinização das atividades relativas.
Na década de 1970 é iniciada a interiorização de suas Unidades Operacionais, entretanto, somente no ano de 1986 e posteriormente no ano de 2001 com a criação de várias unidades na estrutura básica da corporação, tais fatos vão impelir uma série de mudanças administrativas e operacionais na corporação, culminando com a desconcentração orçamentário-financeira a partir do ano de 2002.
2. Política orçamentária e financeira pós Constituição da República Federativa do Brasil de 1988
Antes do advento da carta magna de 1988, existia no país uma série de leis esparsas que tratavam da política orçamentária e financeira, as quais por sua vez não permitiam que as unidades orçamentárias exercessem com efetividade, eficiência e eficácia o planejamento e o controle de tais atividades.
Com a promulgação da Constituição Cidadã de 1988, esta passou a privilegiar o planejamento, a execução e controle (fiscalização) das atividades orçamentário-financeiras.
Infelizmente a falta de regulamentação de alguns dispositivos constitucionais ainda não conseguiu contemplar efetivamente tais funções, exceção feita apenas ao controle, conforme a previsão na Lei Complementar nº 101/2000 (Responsabilidade Fiscal).
O surgimento de vários instrumentos legais como a Lei nº 8.666/1993 (Licitações e Contratos), o Decreto nº 3.931/2001 (Regulamenta o Sistema de Registro de Preços), a Lei nº 10.520/02 (pregão), a Lei nº 11.079/2004 (Licitação e Contratação de parceria público-privada), o Decreto nº 5.450/05 (Regulamentou o Pregão) e o Manual do Tribunal de Contas da União (TCU) editado e atualizado até 2010, sobre licitações e contratos, onde constam, orientações e jurisprudências daquela Egrégia Corte, bem como as portarias e instruções do mesmo órgão, são marcos legais que instituídos, vieram suprir as lacunas existentes referentes à matéria.
3. Desconcentração do orçamento e finanças da PMMA
Há uma relativa confusão entre a utilização dos termos descentralização e desconcentração (Rocha, 2005).
Em seu trabalho ficou patenteado que no Brasil, a corrente doutrinária dominante vaticina que a descentralização administrativa somente pode ser observada na administração indireta (autarquias, empresas públicas, sociedades de economia mista, fundações públicas e qualquer entidade contemplada no orçamento fiscal e da seguridade social), enquanto que a desconcentração na administração direta (as unidades integrantes do governo federal, estadual/distrital e municipal dos três poderes: Judiciário, Poder Legislativo e Poder Executivo.
Continua (Rocha, 2005), descentralização seria aquela em que o Poder Público transfere sua titularidade ou, simplesmente sua execução por outorga ou por delegação e a desconcentração, quando atividades são distribuídas de um centro para setores periféricos ou de escalões superiores para escalões inferiores dentro de uma mesma pessoa jurídica.
Desta sorte, segundo o Cel QOPM RR Theodomiro de Jesus Diniz Moraes (ex-Comandante Geral), na PMMA, ocorreu a desconcentração que já no ano de 2009 a idéia de desconcentrar o orçamento já era corrente na instituição policial militar e se fazia necessária, tendo em vista que as demandas das unidades operacionais já não eram mais adequadamente atendidas pelo orçamento destinado ao Comando Geral como única unidade orçamentária.
A idéia tinha como contraponto dois principais argumentos: a possibilidade de má gestão dos recursos financeiros pelos comandantes das unidades e a redução do orçamento do Comando Geral, pois o que lhe era destinado seria pulverizado.
Ainda no seu comando (2000-2001) foi gestada a desconcentração das atividades orçamentário-financeiras da PMMA, o mesmo, tendo sido Ordenador de Despesas antes de assumir o comando e convivido com o contexto, achava incoerente que os comandantes das Unidades Policiais Militares – UPM’s, principalmente do interior, tinham que se deslocar até a capital do Estado, São Luís, para receber uma ínfima quantia, às vezes comprometida até com o pagamento das passagens, e em geral, nessas oportunidades imploravam por mais recursos junto ao Comando da instituição que por sua vez, não tinha de onde tirar para atendê-los.
Em 2001, após contato com a Secretaria de Planejamento para o exame inicial das possibilidades e após ter recebido um indicativo afirmativo, decidiu o Comandante Geral da PMMA, instituir uma comissão sob a coordenação do Ordenador de Despesas da PMMA (Cel QOPM Romão) para a efetuação de estudos e proposta de desconcentração do orçamento, a qual foi integrada por membros da Diretoria de Finanças – DF (Majores QOPM Odair e Antônio) e do EMG - 4ª Seção (Ten Cel QOPM Adécio).
Inicialmente os argumentos contrários foram refutados com o entendimento da comissão de que quem não aplicasse corretamente os recursos poderia ser responsabilizado e que ainda que ocorresse a pulverização, poderiam ser encontradas formas de demonstrar ao governo o fenômeno e buscar novas soluções.
O estudo foi efetuado e a proposta apresentada e aprovada pelo Governo do Estado, ainda em 2001, vindo a ocorrer de fato a desconcentração em 2002, já no comando do Cel QOPM William Romão (2002-2004), tendo este oficial elencado como principais motivos que levaram a essa desconcentração, uma nova gestão descentralizada, fortalecimento e potencialização das novas unidades que passaram a ter orçamento próprio, melhorando conseqüentemente a atividade fim da corporação.
Continuou (Romão, 2012) já em funcionamento a nova dinâmica inicialmente foi colocada em prática nos 2º e 3º Batalhões de Polícia Militar (Caxias e Imperatriz), impulsionado ao Comando da PMMA a instituição de visitas técnicas (inspeções) com a presença de integrantes da Diretoria de Apoio Logístico (DAL), Diretoria de Finanças (DF) e Seções do Estado Maior, a fim de realizar e imprimir correções.
Nos anos seguintes de forma gradativa outras unidades orçamentárias foram criadas como o 4º, 5º e 7º BPM (Balsas, Barra do Corda e Pindaré Mirim, o que veio a se estender também às Companhias Independentes – CI’s.
Lamentavelmente os comandos da corporação que se seguiram não ampliaram o macro projeto de desconcentração orçamentário-financeira, para a capital, restringindo-se apenas ao interior do Estado, deixaram de privilegiar o treinamento institucional dos gestores orçamentários e até mesmo as visitas técnicas (inspeções) foram deixadas a cargo somente dos órgãos fiscalizadores: Tribunal de Contas do Estado - TCE e Controladoria Geral do Estado - CGE.
4. Ordenador de Despesas
O Ordenador de Despesas é necessariamente uma autoridade administrativa, de cujos atos resultem emissão de empenho, autorização de pagamento, suprimento ou dispêndio de recursos financeiros, estando sua função ligada à atividade administrativa de execução orçamentária da despesa, envolvendo responsabilidade gerencial de recursos públicos.
É o agente público que gere os dinheiros e os bens públicos e de cujos atos resultam o dever de prestar contas, submetendo-se, por isso, ao processo de tomada de contas, para fins de julgamento perante o Tribunal de Contas.
Segundo Helio Saul Mileski, Conselheiro do Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Sul em artigo intitulado “O ordenador de despesa e a lei de responsabilidade fiscal - conceituação e repercussões juridíco-legais”, a figura do Ordenador de Despesas surgiu com a implantação do sistema de Fiscalização Financeira e Orçamentária constante na Constituição de 1967, com as definições introduzidas pela Reforma Administrativa, nos termos do regramento efetuado pelo Decreto-lei nº 200, de 25 de fevereiro de 1967.
Com a promulgação da Constituição de 1988, houve uma modificação de nomenclatura com o Ordenador de Despesas passando a ter denominação de Administradores e demais responsáveis.
Com a edição da Lei Complementar nº 101/2000 - Lei de Responsabilidade Fiscal surge à figura do Gestor Fiscal, com responsabilidades específicas que também decorrem da atividade gerencial exercida pelo Administrador Público, mas que nem sempre se confunde com a pessoa do Responsável ou Ordenador de Despesas.
Diferencia-se o Ordenador de Despesas com a Autoridade ou Responsável por dinheiros, bens e valores públicos por envolver uma responsabilidade mais ampla, na medida em que abrange não só a realização de despesas, mas também a arrecadação da receita e todos os demais atos ou funções que possam ser caracterizados como fatores de utilização, arrecadação, guarda gerência ou administração de dinheiro, bens e valores públicos, submetendo-se também à obrigação constitucional de prestar contas, por meio do processo de tomada de contas, cuja competência de julgamento também pertence ao Tribunal de Contas.
Destarte, a Autoridade ou Responsável por dinheiros, bens e valores públicos é gênero do qual Ordenador de Despesas é espécie.
Continua ainda Mileski, quanto ao Gestor Fiscal, se fixa na pessoa do dirigente máximo dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, do Ministério Público e do Tribunal de Contas, sem admitir delegação de poderes, submetendo-se a uma fiscalização quanto ao cumprimento das normas da Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar nº 101/2000), no sentido de ser assegurada uma gestão fiscal responsável, mediante uma ação planejada e transparente, que possibilite a prevenção de riscos e a correção dos desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas, com o cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas e a obediência a limites e condições no que tange a renúncia de receita, geração de despesas com pessoal, da seguridade social e outras, dívidas consolidada e mobiliária, operações de crédito, inclusive por antecipação de receita, concessão de garantia e inscrição em Restos a Pagar, cujo acompanhamento legal dos procedimentos realizados é objetivado a verificação do atendimento das metas estabelecidas na Lei de Diretrizes Orçamentárias e o cumprimento dos limites e condições estabelecidos para a despesa total com pessoal, gastos totais com os legislativos municipais, bem como para a realização de operações de crédito e inscrições em restos a pagar, sujeitando-se a processo de prestação de contas, com apreciação, mediante parecer prévio conclusivo, do Tribunal de Contas.
Então, particularizando-se o Ordenador de Despesas, este, necessariamente precisa estar habilitado tecnicamente para bem exercer o seu mister, pois somente com os conhecimentos técnicos sedimentados poderá estar seguro na correta tomada de decisão e na condução de sua equipe, orientando e corrigindo eventuais distorções.
5. Necessidade de treinamento dos Ordenadores de Despesas das Unidades Orçamentárias da PMMA
Patenteada as responsabilidades dos Ordenadores de Despesas e a necessidade que este tem tecnicamente de estar preparado para o desempenho de suas atividades e analisando detidamente o processo de desconcentração orçamentário-financeira experimentada pela PMMA fica cristalino que os oficiais incumbidos de desempenharem tais funções não estavam preparados e habilitados para essa mudança.
A conseqüência disso é vislumbrada quando vários processos e procedimentos administrativos foram instaurados ao longo dos anos, a fim de apurar atos e condutas de comandantes gestores e seus auxiliares, em geral, originados pela ausência de preparação, habilitação e conhecimentos em como lidar e administrar o orçamento público das unidades gestoras.
Nem mesmo o conhecimento básico lhes foi ministrados, com referência às leis e decreto criados e editados para dar garantias aos processos de licitação e contratos nas aquisições de bens e materiais de consumo para essas unidades orçamentárias.
Existe um conjunto de normas e diretrizes ao alcance daqueles que usam da prática de licitações e contratos a ser adotado para que gestores e seus auxiliares, principalmente aqueles que estão bem distantes da capital, possam ter a oportunidade de vivenciar como a participação periódica ou anual em cursos, seminários, simpósios, congressos, etc., sobre o tema, a fim de manterem-se sempre atualizados e assim possam desenvolver uma gestão pública de qualidade.
A necessidade de criação e implantação de uma doutrina inteligente nas unidades gestoras é imperiosa até porque, as unidades orçamentárias da PMMA do interior do Estado, apesar dos esforços concentrados, sentem dificuldade permanente, principalmente quando chega o período das licitações e contratos, em razão de não disporem de uma equipe permanente treinada e preparada para realizar esses trabalhos.
Em geral, as movimentações de oficias e praças durante o ano, mormente aqueles que estão ligados à equipe de trabalho, dificultam significativamente o sistema de gestão orçamentário-financeira daquelas unidades.
Vale lembrar ainda que se fosse seguido à risca a Lei nº 8.666/05, toda equipe de trabalho dessa natureza, por mais afinada que esteja pela lei, anualmente deveria sofrer a substituição de pelo menos um membro da equipe.
É sugestivo e providencial que o Comandante Geral da PMMA através do seu Estado Maior Geral – EMG faça um estudo sobre o tema, a fim de que suas unidades gestoras, possam se planejar melhor em como gerenciar e excepcionalizar a aplicação dos seus orçamentos do exercício financeiro seguinte. Assim, após os estudos pode ser gerada uma portaria disciplinando e orientando todo o desempenho dos gestores das unidades orçamentárias, respeitando as normas constitucionais e infraconstitucionais.
Neste contexto, a título de exemplo e sugestão, os Comandos de Policiamento de Áreas - CPA’s poderiam alcançar um papel imprescindível, centralizando e coordenando esses trabalhos, cada um com sua equipe técnica devidamente habilitada e preparada para propiciar um suporte maior às suas UPM’s filiadas, levando em consideração ainda o período utilizado no ano para a realização e consolidação desses trabalhos que não ultrapassa noventa dias, vez que, estes órgãos, já possuem o caráter fiscalizador e orientador.
CONCLUSÃO
O comando atual da corporação ao implantar o ticket car, abolindo as licitações de combustíveis e seus derivados, bem como as peças de reposição, introduziu uma melhora significativa no que se refere à economia de tempo e desgaste das equipes, mas ainda há muito a fazer.
Nem todas as unidades orçamentárias possuem pregoeiros devidamente credenciados, o que contraria uma portaria do TCE.
Por outro lado é oportuno destacar a necessidade da contratação de assessoria contábil para dar suporte na preparação da prestação de contas do exercício orçamentário financeiro da unidade gestora, junto ao TCE e CGE.
A necessidade de capacitação do Ordenador de Despesas e sua equipe são de fundamental importância para a Polícia Militar do Maranhão, pois se reveste como condição sine-quanon na condução equilibrada das atividades orçamentário-financeiras, atendendo aos princípios legais, visando que de suas ações administrativas, possa haver uma boa gerência dos recursos financeiros e administração dos bens públicos, a fim de traduzir-se em resultados satisfatórios para a sociedade.
Além disso, o seu universo de avaliação deve alcançar, necessariamente, todos os atos e fatos da natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, sob a óptica da legalidade, legitimidade e economicidade, portanto é inconcebível que não esteja preparado para a missão.
Nesta ótica, considerando que o TCE possui um setor específico de treinamento com técnicos habilitados e disponíveis para treinar funcionários dos diversos órgãos da administração direta e indireta do Estado do Maranhão e a CGE uma equipe de alto gabarito, a PMMA poderia socorrer-se destas instituições para rotineiramente treinar especificamente seus Ordenadores de Despesas e conseqüentemente suas equipes, a fim de que esta lacuna seja preenchida e as atividades possam ser exercitadas de acordo com as previsões legais.
Por outro lado, socorrendo-se de outros mecanismos como instituições e profissionais habilitados em treinamento, a corporação impulsionaria a busca pela excelência, aumentando sem sombra de dúvidas, a eficácia e a eficiência da gestão pública.
REFERÊNCIAS
ALVES, Maria Bernadete Martins; ARRUDA, Susana Margaret de. Como elaborar um artigo científico. 7 p. Universidade Federal de Santa Catarina.
BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília, DF: Senado, 1988.
FRANÇA, Maria Adelaide de Campos. Comentários à Lei de Licitações e Contratos da Administração Pública. 5. ed. atual. São Paulo: Saraiva, 2008. 380 p.
MAGALHÃES, José Amarildo Dias. Jurisprudências. 2012. 43 slides. Apresentação em Power Point.
MAGALHÃES, José Amarildo Dias. Logística Militar. 2012. 50 slides. Apresentação em Power Point.
MAGALHÃES, José Amarildo Dias. Pregão. 2012. 112 slides. Apresentação em Power Point.
MILESKI, Helio Saul. O Ordenador de Despesa e a Lei de Responsabilidade Fiscal – conceituação e repercussões jurídico-legais. Disponível: Acesso em 17 dez 2012.
PASSOS, Caroline Camargo Rocha. A Descentralização e a Desconcentração Administrativa do Estado de Santa Catarina: a motivação governamental. 2005. 76 f. Monografia (Bacharelado em Direito) - Universidade do Vale do Itajai – UNIVALE, São José, 2005.
PONTIFÍCIA UNIVERSIDADE CATÓLICA DO PARANÁ. Guia para normalização de trabalhos técnicos científicos. Curitiba, 2011.
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